Le pacte de l'Union européenne sur la migration et l'asile en 6 questions

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Publié le 7 avril 2026

15 minutes Temps de lecture

Par : La Rédaction

Le pacte de l'Union européenne (UE) sur la migration et l'asile, adopté en mai 2024, entrera en vigueur en juin 2026. Composé de 10 textes (9 directive et un règlement), le pacte modifie le régime dit "Dublin" et met en place une nouvelle politique commune en la matière. Le point en 6 questions.

Tout replier

1Qu'est-ce que l'asile ?

L'asile est une protection accordée par un État à un ressortissant étranger qui a fui son pays d'origine parce qu'il y était en danger. Les personnes qui sollicitent cette protection sont qualifiées de "demandeurs d'asile".

Dès 1948, la Déclaration universelle des droits de l'Homme affirme que "devant la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l'asile en d'autres pays". La Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) considère que les demandeurs d'asile appartiennent à "un groupe de la population particulièrement défavorisé et vulnérable qui a besoin d'une protection spéciale" (arrêt du 21 janvier 2011, M.S.S c. Belgique et Grèce).

En France, le droit d'asile repose sur des fondements constitutionnel et conventionnel, qui coexistent et s'articulent.

L'asile dit "conventionnel" résulte de la Convention internationale de Genève relative au statut des réfugiés. Adoptée le 28 juillet 1951 et complétée par son protocole de 1967, il s'agit de la norme de référence du droit international des réfugiés, sur le fondement de laquelle l'essentiel des protections est accordé en France.

Un asile "constitutionnel" découle de l'alinéa 4 du préambule de la Constitution de 1946, qui fait partie du bloc de constitutionnalité, selon lequel "tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République". Dans une décision DC du 13 août 1993, le Conseil constitutionnel consacre, sur le fondement de ce texte, l'existence d'un droit d'asile "propre" des étrangers ainsi persécutés.

Au niveau européen, le droit à l'asile est garanti par l'article 18 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union. Les traités européens prévoient que la politique commune en la matière doit être conforme à la Convention de Genève. La politique de l'Union européenne (UE) en matière d'asile se développe à la fin des années 1990, avec la mise en place d'un régime d'asile européen commun (RAEC), au cœur duquel on retrouve le mécanisme dit "Dublin". Depuis, la conception française du droit d'asile est très largement encadrée par le droit de l'Union européenne.

Droit d'asile et politique migratoire

Eclairage

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2Quelles différences entre réfugiés et bénéficiaires de la protection subsidiaire ?

L'asile peut prendre deux formes : l'obtention d'un statut de réfugié ou le bénéfice d'une protection subsidiaire.

Les réfugiés

Le statut de réfugié peut être attribué lorsque les conditions énumérées à l'article 1er de la Convention de Genève sont remplies :

craindre "avec raison" d'être persécuté "du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques" ;

se trouver hors du pays dont la personne a la nationalité ou dans lequel elle réside si elle n'a pas de nationalité (apatridie) ;

ne pas pouvoir ou ne pas vouloir, du fait de la crainte de persécutions, se réclamer de la protection de son pays d'origine ou de résidence.

Le terme d'appartenance à un groupe social est moins déterminé que les autres motifs d'asile. Dans ses principes directeurs sur la protection internationale , le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) précise à ce sujet qu'il doit être "compris dans un sens évolutif, ouvert à la diversité et aux changements de nature des groupes dans différentes sociétés, ainsi qu'à l'évolution des normes internationales des droits de l'homme". Cette notion peut ainsi englober plusieurs groupes, notamment les familles, certains groupes professionnels, les femmes ou encore les personnes LGBT+.

L'asile constitutionnel est accordé aux étrangers persécutés dans leur pays en raison de leur action en faveur de la liberté : militants politiques ou syndicalistes, journalistes artistes, intellectuels...

Les bénéficiaires de la protection subsidiaire

Une personne qui ne remplit pas les conditions requises pour se voir reconnaître la qualité de réfugié peut tout de même bénéficier d'une protection internationale, qualifiée de "protection subsidiaire".

La Directive dite "Qualification" de l'UE de 2011 permet d'accorder cette protection en cas de "motifs sérieux et avérés de croire que la personne concernée, si elle était renvoyée dans son pays d’origine ou, dans le cas d'un apatride, dans le pays dans lequel il avait sa résidence habituelle, courrait un risque réel de subir [des] atteintes graves", à condition de ne pas pouvoir se prévaloir de la protection de ce pays. Parmi les atteintes graves pouvant justifier l'octroi de la protection subsidiaire, on retrouve entre autres la peine de mort, la torture, des traitements inhumains ou dégradants ou encore des menaces graves et individuelles dans un contexte de conflit armé.

Un traitement différencié selon la "sûreté" du pays d'origine

La notion de "pays d'origine sûrs", instaurée par une loi du 10 décembre 2003 puis introduite dans le droit européen, désigne des pays dans lesquels il n'y aurait pas de risques sérieux de persécution pour leurs ressortissants. Les demandes d'asile de ces derniers font l'objet d'un examen accéléré. La liste des pays d'origine qualifiés de sûrs peut être élaborée à l'échelle nationale et européenne.

Le 16 avril 2025, la Commission européenne a publié une liste de 7 pays d'origine sûrs : le Kosovo, le Bangladesh, la Colombie, l'Égypte, l'Inde, le Maroc et la Tunisie. Les pays candidats à l'adhésion à l'Union seront également considérés comme remplissant en principe les critères pour être désignés comme pays d'origine sûrs. La liste doit encore être adoptée par le Conseil de l'Union.

La Commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH) considère que cette notion crée une discrimination selon le pays d'origine contraire à la Convention de Genève (rapport de 2006).

Protection des demandeurs d'asile : les précisions de la Cour de justice de l'UE

En bref

11 octobre 2024

3Quels sont les principes qui entourent les demandes d'asile dans l'UE ?

Tout ressortissant étranger a le droit de voir sa demande d'asile examinée indépendamment du caractère régulier de son entrée sur le territoire. Du fait de leur besoin urgent de protection et de potentiels obstacles au départ de leur pays, de nombreux demandeurs d'asile ne peuvent pas ou n'ont pas le temps de passer par une procédure d'obtention d'un visa.

Pendant l'instruction, jusqu'à ce qu'il ait été statué sur leur demande, les demandeurs d'asile disposent de plusieurs droits. Ils peuvent notamment demeurer provisoirement sur le territoire.

Des conditions matérielles d'accueil (CMA) leur sont accordées, sous certaines conditions. Elles se matérialisent notamment par l'allocation pour demandeur d'asile (ADA), le droit à la prise en charge de ses soins de santé avec la protection universelle maladie (Puma) ou encore la possibilité d'être hébergé en centre d'accueil ou dans un hébergement d'urgence.

Les CMA peuvent être retirées dans plusieurs cas de figure prévus par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda) : absence aux convocations, refus de la proposition d'hébergement... Le pacte européen sur la migration et l'asile, qui entrera en vigueur en juin 2026, élargit les circonstances pouvant justifier du retrait des CMA, par exemple lorsque le demandeur d'asile est considéré comme ne participant pas aux mesures d'intégration obligatoire.

Un principe de liberté de circulation au sein de l'État d'accueil est posé par les textes européens, mais l'assignation à résidence et le placement en rétention administrative sont autorisés sous certaines conditions. Le nouveau pacte européen réitère le principe selon lequel "nul ne doit être placé en rétention pour le seul motif qu'il demande une protection internationale", tout en prévoyant de nouvelles exceptions justifiant une privation de liberté ou une restriction de la liberté de circuler. Certaines d'entre elles sont déjà prévues en droit français par le Ceseda.

C'est l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), établissement public, qui est compétent pour accorder une protection aux demandeurs d’asile. En cas de rejet de la demande, les demandeurs d'asile ont un droit de recours devant une juridiction administrative spécialisée, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA).

4Qui traite les demandes d'asile dans l'UE ?

Au niveau de l'UE, des critères sont établis pour déterminer l'État membre responsable de traiter une demande d'asile. On les retrouve dans le régime dit "Dublin", composé de plusieurs textes.

Dès la Convention de Dublin de 1990, le principe selon lequel une demande d'asile ne doit être examinée que par un seul État membre de l'Union est posé (mécanisme du "guichet unique). En 2003, le règlement dit "Dublin II" et le règlement Eurodac sont adoptés afin d’identifier rapidement l’État responsable du traitement de la demande d'asile et de mettre en place une base de données pour recueillir les empreintes digitales des demandeurs d'asile à leur arrivée sur le territoire de l'UE.

Le règlement "Dublin III" de 2013 élabore plusieurs critères à appliquer dans un ordre précis pour déterminer l'État membre responsable du traitement de la demande. Certains critères, notamment liés à la minorité ou à la situation familiale du demandeur, sont prioritaires. Ils permettent que la demande soit prise en charge par l'État dans lequel se trouve un membre de la famille du demandeur. À défaut, la responsabilité revient en général à l'État membre sur le territoire duquel le demandeur d'asile est entré irrégulièrement.

Si la demande d'asile est déposée dans un État qui ne se considère par responsable de son traitement, il peut procéder au transfert du demandeur d'asile vers l'État désigné responsable. Une limite à cette possibilité tient à l'impossibilité de procéder à ce transfert s'il existe "de sérieuses raisons" de croire qu'il existe dans l'État désigné responsable "des défaillances systémiques dans la procédure d’asile et les conditions d’accueil des demandeurs, qui entraînent un risque de traitement inhumain ou dégradant".

La CEDH avait déjà condamné la Belgique dans son arrêt M.S.S de 2011 pour avoir transféré un demandeur d'asile vers la Grèce, où les conditions matérielles d'accueil avaient été jugées contraires à l'interdiction de traitements inhumains ou dégradants (article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme) : surpopulation, insalubrité, absence d'eau...

Le nouveau pacte européen sur la migration et l'asile contient le règlement du 14 mai 2024 relatif à la gestion de l'asile et de la migration, dit "AMMR" (pour "Asylum and Migration Management Regulation"). Il modifie le règlement Dublin III en prévoyant de nouvelles dérogations au principe selon lequel le premier État d’arrivée est responsable. À compter de juin 2026, celui-ci ne sera pas automatiquement considéré comme responsable de l'examen de la demande. De nouveaux éléments d'appréciation seront pris en compte : intérêt supérieur de l'enfant, diplômes, relations significatives avec le pays, connaissances linguistiques...

Le nouveau règlement durcit certaines procédures de prise en charge et de transfert instaurées par le règlement Dublin III. Par exemple, les délais appliqués au transfert et la reprise en charge du demandeur d'asile par l'État désigné responsable sont diminués. Le recours contre une décision de transfert ne sera plus suspensif de plein droit et devra être fondé sur l'un des moyens listés par le pacte, comme le risque de traitement inhumains et dégradants ou le non-respect de l'intérêt supérieur de l'enfant.

Qu'est-ce que la réserve de souveraineté en matière d'asile ?

En application de l'article 53-1 de la Constitution, la France peut décider de manière discrétionnaire de traiter une demande dont elle n'est pas responsable en application des critères établis par le droit de l'UE. Il s'agit d'une réserve de souveraineté préservant ses prérogatives en matière d'asile.

5Quelle solidarité entre les États de l'UE ?

Le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) prévoit la possibilité pour le Conseil de l'Union d'adopter des mesures provisoires au profit d'États membres qui se trouvent dans une "situation d'urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers" (article 78. 3.).

Le Conseil de l'Union a ainsi institué des mesures provisoires de protection internationale au profit de l'Italie et de la Grèce en 2015, en réaction à l'arrivée d'un nombre plus élevé de ressortissants étrangers. La décision du 22 septembre 2015 adoptée à cette fin prévoyait la relocalisation, à partir de ces États et sur une période de 2 ans, de 120 000 personnes ayant besoin d'une protection vers d'autres États membres de l'UE.

Un mécanisme de solidarité obligatoire, permanent et annuel entre États membres est instauré par le nouveau pacte européen pour faire face aux arrivées massives, afin de réduire la charge qui pèse sur les pays proches des frontières externes de l'UE. Les États s'engagent à contribuer à un objectif quantitatif de solidarité préalablement déterminé (21 000 pour 2026, par exemple) par différents moyens :

relocalisations de demandeurs d'asile vers d'autres États membres ;

contributions financières versées aux pays sous "pression" ;

autres mesures de solidarité : soutien opérationnel, aide logistique...

La Commission a publié en novembre 2025 la liste des États qui seront bénéficiaires du mécanisme de solidarité dès juin 2026 : l'Espagne, l'Italie, la Grèce et Chypre.

6Comment s'exerce le contrôle aux frontières extérieures de l'Union ?

Le système Dublin prévoit déjà l'organisation du retour des demandeurs d'asile s'étant déplacés dans un autre État membre vers celui dans lequel leurs empreintes digitales avaient été relevées. Le nouveau pacte renforce les contrôles aux frontières extérieures de l'Union. La base de données Eurodac est par ailleurs élargie : en plus des empreintes digitales, elle enregistrera des images faciales et des informations personnelles (nom, nationalité...).

L'une des mesures centrales du nouveau système est la mise en place d'un filtrage préalable à l'entrée sur le territoire de l'UE. Une procédure accélérée permettra de traiter certaines demandes d'asile aux frontières extérieures de l'Union. En attendant l'issue de ce filtrage, l'ensemble des personnes arrivées sur le territoire de l'UE irrégulièrement, qu'elles demandent l'asile ou non, pourront être retenues à la frontière dans des "zones de transit", distinctes des points d'accès mis en place depuis 2015, dits "hotspots".

Les personnes qui n'ont pas demandé l'asile seront directement orientées vers la procédure d'expulsion hors de l'UE (dite de "retour"). Elles pourront être placées dans des "hubs de retour" dans l'attente de leur expulsion.

Concernant les personnes déposant une demande d'asile, le traitement de leur demande pourra être accéléré dès lors qu'elle sera considérée comme peu susceptible d'aboutir. Cette procédure accélérée s'appliquera automatiquement aux ressortissants ou résidents d'un pays dont le taux de réponse positive aux demandes d'asile est inférieur ou égal à 20%. Le traitement de leur demande à la frontière sera effectué dans un délai maximal de 12 semaines, incluant la détermination de l'État membre responsable et les délais de recours.

Si la demande d'asile est rejetée, le demandeur d'asile débouté fera automatiquement l'objet d'une décision d'expulsion. Un recours pourra être formé contre cette décision, dans un délai qui ne pourra excéder 10 jours. En l'absence de recours ou en cas de rejet de ce recours, une procédure spéciale de "retour à la frontière" sera mise en œuvre, sur le même modèle que le mécanisme "retour".

Pour les autres demandeurs d'asile, leur demande sera traitée selon la procédure normale : examen individuel de leur situation et des motifs de la demande, garanties procédurales, détermination de l'État membre responsable...

Les personnes renvoyées hors de l'UE, soit parce qu'elles sont arrivées irrégulièrement et n'ont pas déposé de demande d'asile, soit parce que leur demande d'asile a été rejetée à la frontière, seront considérées comme n'étant pas entrée sur le territoire de l'UE. Dans le cas des demandeurs d'asile déboutés, cette nouvelle procédure modifie la conception traditionnelle du principe selon lequel la demande de protection est examinée après l'entrée effective sur le territoire d'un État.

Les "hotspots" (en français : "point d'accès") sont des centres d'accueil de migrants développés à partir de 2015 par l'Union européenne. Installés aux frontières extérieures de l'UE, ils accueillent les migrants et demandeurs d'asile arrivant dans l'Union par la mer, en Italie et en Grèce principalement.

Dans chaque hotspot, les autorités nationales et les fonctionnaires européens (de Frontex ou Eurojust par exemple) accueillent, identifient, enregistrent et prennent les empreintes digitales des arrivants. En coopération avec l'Agence de l'Union européenne pour l'asile, les demandeurs d'asile éligibles doivent en principe être relocalisés au sein de l'Union.

Union européenne : le pacte sur la migration et l'asile

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